未来五年，看经济大省如何谋划自然资源“大文章”

在浙江，一场“多田套合”的土地综合整治，将细碎的“巴掌田”整合为集中连片的“万亩方”，进一步夯实了粮食安全底线，也为农业产业项目落地腾出了空间；

在安徽合肥，一宗曾闲置多年的工业用地，通过要素市场化配置综合改革试点平台，被精准匹配给了一家急需扩产的高新技术企业；

在四川，“天府森林四库”的构想将连绵青山转化为涵养水源、储备木材、供给碳汇的立体宝库；

而在山东，黄河三角洲的盐碱地历经科技改良，正蜕变为孕育新粮的沃土；

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这些看似迥异的场景，都明确地指向了同一个核心命题——在高质量发展成为首要任务的今天，站在“十四五”与“十五五”的交汇点上，一场以优化配置、提升效率、守护底色为重心的深刻变革，正在全国陆续铺开。而诸多经济重镇，已率先破局。

连日来，北京、上海、山东、江苏、浙江、河南、安徽、湖北、湖南、广东、福建、四川等12个经济大省（市），陆续公布了国民经济和社会发展“十五五”规划建议，其中，空间重构、制度改革、城乡融合、绿色转型等诸多涉及自然资源领域工作的亮点与特色，成为共性关键词。

此外，在统一的国家战略框架下，各省份又结合自身地理特征和发展阶段，形成了诸如安徽的“长三角一体化”、福建的“山海协作与海洋经济”、广东的“百千万工程”、湖北的“长江大保护”等涉及自然资源管理工作的特色鲜明的实践路径。纵观这12个省份的“十五五”规划建议，不仅是对未来5年的空间再布局，也是对增长逻辑的再重塑，更是对发展活力的再迸发。

优化国土空间

从“二维图纸”到“战略底版”的智慧升维

发展的竞争，首先是空间格局的竞争。梳理这12份“十五五”规划建议可以看出，各省份都深刻意识到，国土空间不仅是载体，更是稀缺的资源。过去“摊大饼”式的平面扩张早已不在，如今正逐步转向强核心、优网络、守底线的立体精细治理。

在这些“十五五”规划建议中，12个省（市）不约而同地将优化“多规合一”的国土空间规划体系置于基础地位。

浙江提出深化“一张图”改革试点，编制“县城—中心镇—重点村”发展轴规划，让主体功能区战略精准落地到每一个单元。福建勾勒出独具特色的“四类八区”农业生产格局与“两极两带三轴六湾区”城镇发展格局，为八闽大地量身定制了差异化发展的“导航系统”。湖北构建“三廊四屏多片区”的保护格局，四川形成“极核引领、片区协同”的新格局。河南谋划“一主两副”引领、“四域协同”的流域联动发展片区，让黄河、淮河等母亲河成为高质量发展的活力廊道。

而北京、上海等超大城市，则在“瘦身健体”与“功能提升”中寻找平衡。北京推动平原新城“挑大梁”，上海促进中心城区功能有序疏解、南北转型，都是通过空间结构的优化，破解“大城市病”，寻求更均衡、更韧性、更高效的发展路径。

各地的意图很明显，那就是要在宏观尺度上明确“哪里该保护、哪里可发展、哪里要提升”，从源头上避免无序开发。

对于沿海大省，海洋是最大潜力所在，陆海统筹才能打开面向未来的“蔚蓝疆域”。

福建明确提出建设“高水平海上福建”，推动城市群、港口群、产业群“三群”联动，发展壮大海湾经济，将漫长的海岸线从地理边界转变为经济动脉。浙江、广东同样将陆海统筹置于关键位置，浙江探索区域一体化空间布局机制。广东筑牢“三屏五江多廊道”的生态安全格局，旨在实现从山顶到海洋的贯通式治理与保护性开发。

这场空间革命的核心，是从被动的“划地盘”转向主动的“布棋局”。业内专家表示，面向未来，必须要求规划者具备超前的战略眼光和系统思维，使每一寸国土的空间属性、功能定位都清晰明确，从而为各类生产要素的高效流动与配置奠定最清晰、最稳固的底版。

强化要素保障

从“规模供给”到“效率革命”的深层变革

当空间格局廓清，如何让其中的要素“活”起来，并流向最有效率的地方，成为下一道考题。

12个经济大省（市）在“十五五”规划建议中同题作答：坚决告别粗放投入，转向一场以“盘活存量、优化增量、市场配置”为核心的效能革命。

向存量要空间，深挖“沉睡资产”的金矿。“盘活低效用地、闲置房产和存量基础设施”成为各省规划中的高频句。

江苏、山东、湖南、安徽、广东等地在“十五五”规划建议中均明确提出完善并购、破产、置换等政策工具，让“沉睡”的资源重获新生。浙江的“空间换地”模式和工业用地优胜劣汰退出机制，更是将“亩均论英雄”的理念推向深入，倒逼企业提升土地利用强度和产出效益。广东着手编制“宏观资产负债表”，意图全面摸清资源资产家底，为精准盘活提供数据支撑。

不仅要做“减法”破除障碍，更要做“加法”优化服务。北京提出的“服务包”“服务管家”机制，将惠企政策精准推送、免申即享；上海推进“首创性改革”，在规则、标准、制度层面勇闯“无人区”。他们的核心逻辑是通过政府自身的改革，降低制度性交易成本，让各类经营主体，尤其是民营经济，能够心无旁骛地利用资源、创造价值。

保障发展并非简单供地，而是要精准滴灌。为增量赋新能，需要不断地提供保障“新质生产力”发展的要素土壤。

浙江提出坚持“产业项目、新质生产力、战略方向优先”，探索要素靶向供给与直达快享。山东、湖北、广东等地探索实施“建设用地总量按规划期管控”，实行“统筹存量和增量综合供地”，这意味着未来的土地管理将更具弹性，从“项目等地”转向“地等项目”，优先保障符合高质量发展方向的优质项目。

打通要素自由流动的堵点，释放活力是根本。当每一寸土地、每一份资源都能找到最有效率的使用者时，高质量发展的微观基础便可以因此得以夯实。

让市场决定流向，必须建设“统一高效”的要素市场。建立健全“城乡统一的建设用地市场”，在安徽、湖北、河南、广东等地的“十五五”规划建议中被明确写入，旨在打破城乡壁垒，让农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价、同等入市。

山东更进一步，提出深化资源环境要素市场化配置改革，推进碳排放权、用水权、排污权等市场化交易，将生态资源本身转化为可交易、可定价的生产要素。浙江迭代“浙里找地”应用场景，规范产业用地二级市场，则是以数字化手段提升要素匹配效率的生动实践。

从注重“有没有”“给多少”转向关注“好不好”“准不准”“活不活”，未来5年，各地将发力构建一个要素能高效组合、自由流向最具创新力和竞争力领域的市场化配置体系。

城乡一体化发展

从“二元分割”到“融合共生”的范式重构

发展的不平衡，最突出的体现在城乡之间。支持经济大省挑大梁，必须及时作答。

对此，各省份在“十五五”规划建议中的路径高度一致——以县域为基本单元，将城市和乡村作为一个有机整体进行系统设计，推动从“二元分割”到“融合共生”的范式重构。

做强县域载体，筑牢城乡融合的“桥头堡”，县城是连接城市、服务乡村的天然枢纽。

江苏、安徽、湖北、福建、山东、河南等省份均强调“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”。浙江提出，将县城作为城乡融合关键支撑，聚焦产业平台、基础设施、公共服务、生态环境“四力”提升，旨在打造一批既能承接城市功能疏解、又能有效辐射带动乡村的强县城。

学习“千万工程”，描绘和美乡村“新画卷”。12个省（市）无一例外地将学习运用“千万工程”经验作为乡村振兴的总牵引，其核心方法论是“分类有序、片区化推进”，并普遍与“稳步开展全域土地综合整治”相结合。

四川提出推进“百片引领、千村带动、万村补短”，浙江明确实施“多田套合”工程，广东提出“连线成片”打造美丽乡村廊道，北京推动责任规划师、建筑师、园艺师“三师下乡”……这些举措超越了单一的整治方法，旨在通过空间重构、资源整合和产业植入，系统性提升乡村的价值与魅力。

城乡融合的关键在于土地等要素的自由流动，畅通要素流动是打通双向赋能“任督二脉”的关键。

湖南、湖北、四川、广东、江苏等省份在“十五五”规划建议中明确提出，要节约集约利用农村集体经营性建设用地，依法盘活闲置土地和房屋。这意味着，乡村宝贵的土地资源通过市场化途径，可直接参与工业化、城镇化进程，分享发展红利。同时，城市的人才、资本、技术也能更顺畅地进入乡村，激活沉睡资源。

业内专家表示，这种范式重构，其核心在于构建一个功能互补、要素互通、成果共享的城乡发展共同体，让城市与乡村在双向奔赴中各美其美、美美与共。

绿色发展赋能

从“成本约束”到“价值源泉”的认知飞跃

绿水青山就是金山银山。对于经济大省（市），实践“两山”转化早已成为塑造新竞争力、开拓新增长点的宝贵财富。各省份“十五五”规划显示，绿色发展正经历从“成本约束”到“价值源泉”的深刻认知飞跃。

系统修复，筑牢永续发展的“生态基底”。“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”成为各省的共同行动纲领。这绝非泛泛而谈，而是有着具体的战场和标杆工程。

江苏深入推进长江大保护，高标准推进新一轮太湖治理，确保南水北调东线水源安全；湖北将长江大保护置于压倒性位置，保障“一江清水东流”和三峡库区水质安全；河南深入实施“净水入黄河”工程，建设沿黄生态廊道；浙江出台系统性的生态保护修复行动方案。这些举措彰显了经济大省（市）在守护国家生态安全格局中的关键担当。

在生态产品价值实现，探索“点绿成金”的多元路径的过程中，如何让保护者受益、让绿色创造价值？未来5年，各省（市）将展开丰富的探索。

浙江系统提炼“空间治理、生态增值和产权转化”三种价值实现模式，并谋划建立生态保护修复产业专项基金。江苏、福建、四川、湖南等地均明确提出拓展生态产品价值实现路径，完善生态保护补偿机制。广东的“森林银行”构想，更是形象地表达了将生态资源作为可储蓄、可增值资产的先进理念。山东推进黄河口国家公园建设，兼具生态保护与价值转化双重使命。

此外，面对如何抢占未来产业“战略制高点”，各省（市）均提出，绿色发展的终极目标是发展方式的全面转型。

浙江以“三优化一提升”为着力点，大力发展深远海风电、光伏、储能，构建新型能源体系。福建瞄准海上风电全产业链和潮汐能开发。四川全面推进“电动四川”，深化“以竹代塑”。这些不仅是减排手段，更是培育新能源、新材料、新装备等战略性新兴产业的巨大契机，旨在将绿色低碳赛道打造成经济的新支柱。

这场认知飞跃表明，良好的生态已成为一种高等级的生产要素，各省（市）正致力于成为绿色技术的策源地、绿色产业的集聚区、绿色价值的实现地，从而在人与自然和谐共生的现代化进程中赢得先机。

纵观这12省（市）对未来蓝图的谋划，一条清晰的战略脉络已然成型——自然资源管理工作正经历“保障”与“激活”并重的跃迁。经济大省挑大梁，挑起的远不止经济总量的增长，更是在发展理念、资源配置方式、空间治理模式和增长动力源泉上，为全国探索新路、提供示范。

未来5年，以国土空间规划为“棋盘”，优化布局，划定底线，引导发展有序；以要素市场化改革为“棋眼”，破除壁垒，盘活存量，激发市场活力；以城乡融合发展为“纽带”，重塑关系，畅通循环，挖掘内需潜力；以绿色低碳转型为“底色”，厚植本底，创造价值，赢得未来竞争力，四者环环相扣，一盘事关经济社会发展大局的大棋正在布局，这盘大棋，关乎一省一域的未来，更关乎中国式现代化的全局。

当江淮粮仓、天府粮仓、齐鲁粮仓的根基在耕地保护中愈发稳固，当长三角的生态绿色一体化、粤港澳的“森林银行”、长江黄河的流域共治从蓝图走向现实，一个个经济大省（市）正将自然的馈赠，通过人类的智慧与制度创新，转化为支撑我们行稳致远的深厚力量。

这，也正是它们在新征程上勇挑大梁最坚实的底气与最深刻的诠释。  
 

来源：《中国自然资源报》